السلطة المالية للبرلمان: نظرة في التأطير والاختصاص على ضوء دستور 2011

المعلومة القانونية

*مصطفى الهايج

باحث في سلك الدكتوراه القانون العام والعلوم السياسية بكلية الحقوق أكدال الرباط

عضو المركز المغربي للدراسات والأبحاث المالية والضريبية

مع تراجع الدور التشريعي للبرلمانات في الأنظمة السياسية المختلفة  خاصة تلك التي تأخذ بمفهوم العقلنة البرلمانية كما صاغته التجربة الدستورية الفرنسية، زادت أهمية الدور الرقابي لمؤسسة البرلمان، بل ذهب أكثر الباحثين إلى اعتبار أن الوظيفة الأولى للمؤسسات البرلمانية هي مراقبة العمل الحكومي، وقد شكلت الاختصاصات المالية إحدى أهم الأسس التي قامت عليها المؤسسة البرلمانية، فهذه الأخيرة يرجع ميلادها إلى التفاعلات السياسية التي عرفتها إنجلترا في القرن17، إلا أن بدايات وضع أسس قانون الميزانية ومن خلاله النظام البرلماني تعود إلى الصراع الذي نشأ بين الملك ومجلس العموم حول سلطة الجباية والإنفاق.

وقد شكلت ممارسة الاختصاص المالي للبرلمان في كل من إنجلترا وفرنسا، حقا من الحقوق التي اكتسبها تدريجيا عبر تطوره التاريخي، بدء بضرورة موافقته على الضرائب، التي تعتبر من الاختصاصات المالية التقليدية للمؤسسة البرلمانية، وصولا إلى ضرورة مراقبته للإنفاق والتحصيل، وبالتالي اعتماد الميزانية[1].

لذلك أصبح من النادر أن نجد دولة بلا برلمان، يمثل شرائح المجتمع ويحمي مصالحه السياسية والاقتصادية والاجتماعية، ويظل البرلمان في النظام السياسي قاعدة الديمقراطية،  والحاضن الطبيعي للمطالب والاختلافات، وحلقة الوصل بين المؤسسات السياسية، ويحتل في الدولة المتطورة موقع صانع السياسات، ومحل تداول السلطة، ومحور مأسسة المشاركة السياسية، وتوسيع قاعدة الشرعية. وساحة السجال الدائم بين الحكومات وممثلي المواطنين، وبين الأغلبية المعارضة، والمنصة العامة للتعبير عن المطالب العامة الكبرى للمجتمع، وهو أولا وأخيرا المشرع لتنظيم وضبط الحياة والعلاقات الاجتماعية، والرقيب اليقظ على أداء الحكومات، للإستيثاق من اتفاق هذا الأداء مع المصلحة العامة.

وفي المغرب تبنى المشرع الدستوري نظام الثنائية المجلسية منذ أول دستور سنة 1962، قبل أن يتخلى عنه في دساتير 1970 و1972 و1992، وعاد في دستور 1996، إلى إقرار ثنائية التمثيل البرلماني، وقد جاء دستور سنة 2011، بقي المغرب محافظا على هذا النظام البرلماني، الذي استطاع أن يفرز بعض الخصوصيات التي تهم الاختصاص المالي للبرلمان، سواء تعلق الأمر بالقانون المالي السنوي، خلال مرحلة المناقشة والتصويت في اللجان الدائمة والجلسة العامة، وخصوصا بالنسبة للتصويت واعتماد النصوص الجبائية المدرجة بقوانين المالية السنوية، والنظر في القوانين التعديلية والقوانين التصفية، والمخططات التنموية والمصادقة على المعاهدات الملزمة لمالية الدولة.

وبالتالي فإن دراسة هذا الموضوع يكتسي أهمية بالغة، تجمع بين الدراسة النظرية وكذا الواقع العملي. وانطلاقا من ذلك تطرح مجموعة من الإشكالات:

 ما هو الإطار القانوني الذي يؤطر السلطة المالية للبرلمان؟ وما هي الاختصاصات والمجالات المالية التي يمكن للبرلمان أن يتدخل فيها؟ وإلى أي حد تساهم الصلاحيات الدستورية والقانونية للبرلمان في بلورة المسطرة التشريعية في المجال المالي؟

وللإجابة على هذه الإشكاليات ارتأينا معالجتها من خلال مبحثين، نتناول في الأول الإطار القانوني ومجالات السلطة المالية للبرلمان، في حين نتطرق في الثاني إلى سلطة  البرلمان في  مجال التصديق والموافقة على  المخططات التنموية والمعاهدات الملزمة لمالية الدولة.

المبحث الأول:  الإطار القانوني  ومجالات السلطة المالية للبرلمان 

في البداية وقبل الحديث عن الاختصاص المالي للبرلمان المغربي يجب الوقوف أولا على الاطار الدستوري والقانوني المنظم للمسطرة التشريعية للمالية بالمغرب.

وفي هذه النقطة سنحاول الوقوف على مطلبين أساسيين: الاطار الدستوري والقانوني (المطلب الاول)، ومجالات السلطة المالية للبرلمان (المطلب الثاني).

المطلب الأول: الإطار القانوني للسلطة المالية للبرلمان

يعتمد الإطار القانوني للسلطة المالية للبرلمان، على ثلاثة مرجعيات أساسية، تهم ما تضمنته الوثيقة الدستورية، ومقتضيات القانون التنظيمي للقانون المالية، وكذا النظامين الداخليين لكل من مجلس النواب  ومجلس المستشارين.

لهذا ستتم مناقشة هذا المطلب من خلال التطرق إلى الأساس الدستوري والتنظيمي (الفقرة الأولى)، والنظام الداخلي للبرلمان(الفقرة الثانية).

الفقرة الأولى- الأساس الدستوري والتنظيمي:

ولتناول هذه الفقرة ارتأينا تقسيمها إلى نقطتين رئيسيتين، (الأولى) تتعلق بالأساس الدستوري، و(الثانية) بالقانون التنظيمي للمالية.

أولا- الأساس الدستوري:

تعتبر الوثيقة الدستورية القانون الأسمى في البلاد، حيث يحاول المشرع تحديد الاختصاصات العامة لمختلف المؤسسات الدستورية ومنها البرلمان، منذ أول دستور لسنة 1962 إلى دستور2011، وقد نص صراحة في الفصول الآتية على ضرورة تأشير البرلمان، بهدف  تثبيت نوع من النجاعة  في تدبير المال العام.

لقد نص  الفصل 55 من الدستور، في فقرته الثانية، أن المعاهدات الملزمة لمالية الدولة لا تقع المصادقة عليها إلا بعد الموافقة البرلمانية، وهذا ما نجده أيضا في المادة 53 من الدستور الفرنسي[2].

وقد تطرق الفصل71 من الدستور المغربي إلى مجموعة من الميادين التي تدخل ضمن اختصاصه التشريعي، ومنها النظام الضريبي ووعاء الضرائب ومقدارها وطرق تحصيلها، والنظام القانوني لإصدار العملة ونظام البنك المركزي، ونظام الجمارك وغبرها.

وينص الفصل 68 من الدستور المغربي على أن البرلمان يعقد جلسات مشتركة بمجلسيه، في مجموعة من الحالات، منها عرض مشروع القانون المالي السنوي.

وجعل الفصل 75 من نفس الدستور التصويت على قانون المالية من اختصاص البرلمان، والفصل 77 الذي يتحدث عن سهر البرلمان والحكومة على الحفاظ على توازن مالية الدولة.

وينص الفصل 148 على أن يقدم المجلس الأعلى للحسابات مساعدته للبرلمان في المجالات المتعلقة بمراقبة المالية العامة، ويجيب عن الأسئلة والاستشارات المرتبطة بوظائف البرلمان في التشريع والمراقبة والتقييم المتعلقة بالمالية.

ثانيا- القانون التنظيمي للمالية:

يعد القانون التنظيمي للمالية بمثابة دستور المالية العمومية، وبالتالي فلا يمكن تصور إدخال إصلاح متين على هذه المالية بدون تكييف مواد القانون التنظيمي للمالية مع هذا الإصلاح. وفي هذا الإطار حاول الإصلاح الجديد للقانون التنظيمي التركيز على الجوانب التي تهم الاختصاص المالي للبرلمان.

الأمر الذي يتضح جليا في القانون التنظيمي للمالية رقم 130.13 الذي نص في مادته 48 على ما يلي: ” يودع مشروع قانون المالية للسنة بمكتب مجلس النواب قبل نهاية السنة المالية الجارية بسبعين يوما على أبعد تقدير”. أما بالنسبة للترخيص البرلماني فإن القانون الجديد أشار في المادة 58 التي تنص على أن الاعتمادات المفتوحة محدودة ،لا يجوز الالتزام بالنفقات والأمر بصرفها وأدائها إلا في حدود الاعتمادات المفتوحة.

الفقرة الثانية- النظام الداخلي للبرلمان:

تعتبر الأنظمة الداخلية أم القانون البرلماني والثقافة البرلمانية بشكل عام، وهي ضرورية حتى تؤدي البرلمانات وظائفها على أكمل وجه، فهي بمثابة القانون الذي يضم مجموعة من الأحكام والمقتضيات الخاصة، التي تنظم وظائف هذه المؤسسة وهياكلها. لذلك ألزم المشرع الدستوري المغربي مجلسي البرلمان بوضع نظاميهما الداخلي وإقراره بالتصويت، كما جاء في الفقرة الأولى من الفصل 69 من دستور2011.

لذلك سنقوم بمناقشة نشأة النظام الداخلي للبرلمان (أولا) وأهمية هذا النظام الداخلي من حيث كونه ضرورة تنظيمية للمؤسسة التشريعية (ثانيا).

أولا- نشأة النظام الداخلي للبرلمان:

عرفت الأنظمة الداخلية للمجالس النيابية نشأتها واكتمال تكوينها في الدول الأوربية ذات التقاليد البرلمانية العريقة، ثم انتقل إلى بلدان حديثة العهد بالاستقلال وبالمؤسسة البرلمانية، كما هو الشأن بالنسبة للمغرب الذي استقى تجربته من نموذج الجمهورية الخامسة، فكان من الطبيعي أن يتأثر كذلك نظامه الداخلي للبرلمان بالنظام الداخلي للبرلمان الفرنسي. فقد تم وضع أول نظام داخلي لمجلس النواب واعتماده في 13 دجنبر 1963 ولم يستمر العمل به إلا لمدة قصيرة بسبب تجميد العمل البرلماني على إثر إعلان حالة الاستثناء، وفي سنة 1972 تم تنظيم العمل البرلماني بموجب قانون داخلي جديـد، والذي هم بالخصوص إلغاء نظام الغرفتين، وفي سنة 1977 وضع قانون داخلي حافظ على الأسس العامة للنظامين السابقين، بعدها سنة 1984 قانون داخلي آخر تم العمل به إلى غاية 1993.

وخلال التعديل الدستوري لسنة 1996 تمت العودة إلى نظام الثنائية المجلسية، مما نتج عنه تغيير النظام الداخلي ليتم وضع نظام داخلي جديد سنة 1998، وتعديله سنة 2004. ومع دستور 2011 تم وضع نظام داخلي يتماشى مع المستجدات الدستورية، فقد تم وضع نظام داخلي لمجلس النواب سنة 2012 وتم تعديله سنة 2013 و2017، من أجل أن يرقى للتطلعات المرتقبة.

ثانيا- أهمية النظام الداخلي للبرلمان:

تبرز أهمية الأنظمة الداخلية من الدور المنظم للعمل البرلماني، فهي المعيار الموضوعي لمعرفة النظام السياسي السائد داخل الدولة، بل يمكن القول أنها الركيزة الأساسية التي يستند إليها البرلمان في سير أعماله، وبذلك تكون الأنظمة الداخلية بمثابة النصوص التطبيقية لكل من الدستور والقوانين التنظيمية، فيما يتعلق بالتنظيم الداخلي للمجالس البرلمانية، فالنظام الداخلي يوصف بأنه دستور مصغر ينظم قواعد اللعبة البرلمانية ويرسم حدودها وضوابطها، إذ أنه يلعب وظيفة دستورية تكميلية. بحيث تعتمد المواد الآتية مرجعية لها ونذكر منها :

 المادة 47 من النظام الداخلي لمجلس النواب التي تهم  لجنة مراقبة صرف الميزانية، والمادة 154، التي تؤكد على قيام لجنة المالية والتنمية الاقتصادية بإعداد التقارير اللازمة لتسهيل دراسة ومناقشة مشاريع قوانين المالية.

وأيضا المادة 155، التي تؤكد على إيداع مشروع قانون المالية للسنة والميزانيات الفرعية المتعلقة به بالأسبقية لدى مكتب مجلس النواب في الآجال المحددة بمقتضى القانون التنظيمي لقانون المالية.

كما أن المادة 156 تنص على أن  مجلس النواب ومجلس المستشارين يعقدان جلسة عامة مشتركة تعرض فيها الحكومة مشروع قانون المالية، طبقا للفصل الثامن والستين من الدستور.

المطلب الثاني : مجالات السلطة المالية للبرلمان    

تتعدد مجالات اختصاص البرلمان، حيث تم توسيع مجالات القانون من تسع مجالات بموجب الفصل 46 من دستور1996 لتصبح ثلاثين مجالا بموجب الفصل 71 من دستور 2011، وهذا ما اعتبر مؤشرا على إعادة الاعتبار للمؤسسة البرلمانية، خصوصا في المجالات ذات الطابع المالي.

الفقرة الأولى: مناقشة مشروع قانون المالية.  

إذا كان إعداد وتحضير مشاريع قوانين المالية من اختصاص السلطة التنفيذية في جميع الدول الديمقراطية، فإن اعتماد هذه المشاريع والموافقة عليها يدخل في دائرة اختصاص السلطة التشريعية، وهذا ما أقره المشرع المغربي في الفصل 75 من الدستور حيث نص على أنه:” يصدر قانون المالية، الذي يودع بالأسبقية لدى مجلس النواب، بالتصويت من قبل البرلمان، وذلك طبق الشروط المنصوص عليها في قانون تنظيمي…”،[3] والمقصود هنا بـ” قانون تنظيمي”. لذلك فإن إيداع القانون المالي بالبرلمان يمر بإجراءات مسطرية يحددها الدستور والقانون التنظيمي للمالية والنظامين الداخليين لمجلس النواب ومجلس المستشارين[4].

ولهذه الأسباب اعتمدت معظم الأنظمة البرلمانية بمختلف أشكالها على نظام اللجان كمرحلة أولية وضرورية لتهيئ مشاريع ومقترحات القوانين قبل عرضها على المناقشة في الجلسة العامة، ويلاحظ أن المشرع المغربي تأثر إلى حد كبير بالتجربة الفرنسية على مستوى تشكيل اللجان[5].

وعليه سيتم من خلال  (أولا)، التطرق إلى المناقشة داخل اللجان البرلمانية الدائمة، ثم داخل الجلسة العامة (ثانيا).

أولا- داخل اللجان البرلمانية الدائمة:

تعتبر مختلف الدراسات والأبحاث التي تناولت موضوع المؤسسة البرلمانية، أن اللجان البرلمانية الدائمة تمثل الجهاز الأساسي في تفعيل العمل البرلماني، وتأطير النشاط الذي تقوم ربه هذه المؤسسة، ولاسيما في المجال التشريعي، فاللجان البرلمانية الدائمة تتمتع بأهمية كبرى ودور محوري داخل السلطة التشريعية،[6] وهو ما دفع بالمشرع المغربي لأن يتعرض إليها في أكثر من فصل داخل الدستور (الفصول 62، 63، 68، 69، 80، 81)، وبالرغم من أن أصل اللجان يرجع إلى النظام البريطاني لدراسة مشاريع القوانين دراسة تقنية، فإن مؤسسة اللجان هي بالأساس خصوصية للنظام الفرنسي، حيث ظهرت سنة 1789 عندما تم إحداث 31 مكتبا من طرف الجمعية التأسيسية وشكلت سابقة لظهور اللجان البرلمانية[7]. ولكن اللجنة المالية تلعب الدور الأهم في هذا المجال، لما لها من أهمية خاصة داخل المجالس التشريعية، فإليها ترجع دراسة مشروع القانون المالي وتعديله ومراقبة النشاط المالي للحكومة. ،[8] فيما تتولى باقي اللجان النيابية دراسة مشاريع الميزانيات الفرعية المرتبطة بالوزارات التي تندرج ضمن اختصاصاتها.[9]

وبالرغم من أهمية هذه الاختصاصات التي تتمتع بها اللجان وعلى رأسها لجان المالية، تطرح إكراهات مسطرية وعملية تتمثل في المدة الزمنية القصيرة، وكذلك محدودية إمكانية التعديل، إذ تظل الحكومة صاحبة الحق في قبول الاقتراحات أو رفضها.

ثانيا- داخل الجلسة العامة:

عمليا تبدأ مناقشة مشروع قانون المالية داخل الجلسة العامة انطلاقا من عرض تقرير لجنة المالية الذي يتكلف بقراءته رئيس المجلس، ثم يعيد مقرر اللجنة تفصيله من خلال قراءته مادة بمادة.[10]

ويفتتح المناقشة العامة عادة الوزير المكلف بالمالية بخطاب الميزانية، والذي يرصد فيه الوزير الحالة الاقتصادية والمالية للبلاد والمشاكل التي تواجهها، ثم الاتجاهات العامة للسياسة المالية التي تعتزم الحكومة نهجها في المستقبل، ثم يليه المقرر العام للجنة المالية الذي يلقي كلمة يبرز فيها أهم التعديلات التي أدخلتها اللجنة على المشروع الحكومي والأسباب التي حملت اللجنة على إقرار هذه التعديلات.[11]

ثم يليه بعد ذلك رئيس لجنة المالية ومتدخلي ممثلي الفرق البرلمانية على أساس أن هذه المرحلة هي المرحلة السياسية للمناقشة العامة لمشروع قانون المالية، وتبدأ بعد ذلك المناقشة التفصيلية للجزء الأول ثم الجزء الثاني من مشروع قانون المالية.[12]

الفقرة الثانية- التصويت على مشروع قانون المالية:

إذا كان إعداد وتحضير الميزانية يعود فيه الاختصاص إلى السلطة التنفيذية، باعتبارها الجهاز الإداري المخول له دستوريا بذلك،  فإن التصويت والموافقة عليها يدخل في إطار اختصاصات السلطة التشريعية[13]،

 

أولا- القوانين المالية التي يصوت عليها البرلمان:

يقصد بقوانين المالية التي يصوت عليها البرلمان طبقا لإجراءات خاصة نص عليها دستور2011، في الفصول 75و76و77 وحددتها المادة الثانية من القانون التنظيمي للمالية رقم 98-7 والتي أكدت على أنه يعتبر بحكم هذا النص قانونا للمالية، قانون مالية السنة[14]، وقانون المالية المعدل له، وقانون التصفية.

حيت ينص المشرع المغربي من خلال الفصل 76 من الدستور2011[15]، “يصدر قانون المالية، الذي يودع بالأسبقية لدى مجلس النواب بالتصويت من قبل البرلمان وذلك طبق الشروط المنصوص عليها في قانون تنظيمي”.

ثانيا- مسطرة التصويت على مشروع قانون المالية:

إن التصويت على مشروع قانون المالية يتم وفق المسطرة التي تنظمها أحكام الفصل الثاني من الباب الثالث من القانون التنظيمي لقانون للمالية، المتعلقة بطريقة التصويت على قانون المالية، والتي تميز بين الطريقة المعتمدة في التصويت على الأحكام وبين تلك المتبعة في التصويت على المداخيل، وبين مسطرة التصويت على النفقات.[16]

ويفرق القانون التنظيمي في التصويت بين الميزانية العامة للدولة والميزانية الملحقة والحسابات الخصوصية للخزينة، وفيما يخص الإيرادات يتم التصويت بكيفية إجمالية بالنسبة للميزانية العامة ويصوت على ايرادات كل ميزانية ملحقة وكل حساب خصوصي للخزينة كل واحدة على حدة، أما فيما يخص النفقات فيتم التصويت بالنسبة للميزانية العامة على كل عنوان من عناوينها، وهي عنوان التسيير، عنوان التجهيز، وعنوان الدين العمومي، وبعد ذلك يصوت البرلمان على نفقات كل وزارة داخل كل عنوان، كما يصوت على نفقات كل ميزانية ملحقة وعلى كل حساب خصوصي للخزينة.

 

المبحث الثاني : سلطة  البرلمان في  مجال التصديق والموافقة على  المخططات التنموية والمعاهدات الملزمة لمالية الدولة.

فقد استلهم المشرع المغربي مقومات العقلنة من نظيره الفرنسي، ليتسم بها نظام البرلمان منذ تأسيسه سنة 1963، على ضوء دستور1962، وصولا إلى دستور2011، ومن هذا المنطلق تعززت الاختصاصات المالية للبرلمان بشكل تدريجي عبر محطات تاريخية لتشمل حاليا موافقة البرلمان على مشاريع قوانين المالية، ومخططات التنمية الاقتصادية والاجتماعية، وكذا المعاهدات التي يترتب عنها تكاليف تلزم مالية الدولة، فضلا عن الاختصاص التقليدي المتمثل في موافقة البرلمان على فرض الضريبة.

وعليه سيتم من خلال (المطلب الأول)، التطرق للسلطة المالية للبرلمان في المجال التنموي والرقابي، وفي(المطلب الثاني) لسلطات البرلمان في مجال الموافقة على المعاهدات.

المطلب الأول : السلطة المالية للبرلمان في المجال التنموي والرقابي

شكلت المخططات التنموية مجموعة التوقعات والإصلاحات التي تعتزم الدولة القيام بها مستقبلا في شكل برامج، التي تختص بها السلطة التنظيمية بتنفيذها، بعد المصادقة عليها من لدن البرلمان، بعد عرضها عليه في شكل مشروع مخطط.

الفقرة الأولى: الفحص والموافقة البرلمانية على المخططات التنموية

تعتبر مخططات التنمية أو ما يعرف “بقوانين الإطار” أو “قوانين البرامج”، جزءا من عمل السلطة التشريعية، هذا وتنفذ هذه المخططات من قبل السلطة التنظيمية وذلك بموجب مراسيم[17]، شريطة ألا يكون التنفيذ مما يندرج في اختصاص القانون.

فتدخل البرلمان على مستوى فحص مخطط التنمية الاقتصادية والاجتماعية يترجم عن طريق اعتماد أو رفض هذا المخطط، لكن هذا الأمر يبقى نظريا فقط لأن سلطة البرلمان في اعتماد المخطط كثيرا ما ترتبط بالإذن السنوي للالتزام بنفقات الميزانية المدرجة في القانون المالي السنوي المصوت عليه من طرف البرلمان.[18]

وقد أشارت المادة 17 من القانون التنظيمي لقانون المالية 130.13 على أن نفقات الاستثمار توجه بالأساس الى انجاز المخططات التنموية الاستراتيجية والبرامج متعددة السنوات بغية الحفاظ على الثروات الوطنية و تأهيلها وإعادة  تنميتها.

في حين أن تدخل البرلمان على مستوى فحص مخطط التنمية الاقتصادية والاجتماعية يترجم عن طريق اعتماد أو رفض هذا المخطط، الأمر الذي يرتبط بالإذن السنوي للالتزام بنفقات الميزانية المدرجة في القانون المالي السنوي الذي قد تم التصويت عليه من طرف البرلمان، كما جاء في الفصل 75 من نص الدستور الحالي للمملكة، إلا أن الممارسة تبرز الهيمنة من قبل الحكومة على هذه المخططات التنموية التي تقوم بإعدادها التقني بالاشتراك بين الوزارات والإدارات المعنية، وتبني من خلالها الحكومة توجهاتها انطلاقا من رؤية مالية، وليست اقتصادية تنموية.

الفقرة الثانية: سلطات البرلمان في مجال مراقبة مالية الدولة

إن الامتياز الكبير الذي يحظى به مجلس النواب داخل البرلمان، والذي يبقى له الفصل في المسائل المتنازع عليها، وهذا ما يضعف الغرفة الثانية (مجلس المستشارين)، والذي تعتبر بمثابة مقرر ثانوي، وخاصة وأنه يتألف من شخصيات منتخبة من رجال  الأعمال والتجارة والمهن المختلفة، وهذه الفئة من المفروض أن تعطى لها الأولوية في المجال المالي، أو على الأقل التمتع بنفس الامتيازات التي تخص بها الغرفة الأولى (مجلس النواب)[19]، في مراقبة مالية الدولة.

وتتمثل سلطة البرلمان في مراقبة مالية الدولة في الدور الرقابي الذي يمارسه البرلمان في حدود سلطته المالية من خلال العناصر التالية:

1- اللجان البرلمانية ولجان تقصي الحقائق.

اللجان البرلمانية: تمثل اللجان الدائمة ألية الرقابة المستمرة على العمل الحكومي، أشغالها تستمر حتى بين الدورتين، وتوزع رئاسة اللجان بين تشكيلات الأغلبية والأقلية البرلمانية حسب التمثيلية النسبية للفرق، وتقوم هذه اللجان بالسهر على متابعة النشاط المالي للحكومة ومدى سلامة تنفيذ القانون المالي، وذلك عن طريق إمكانية طلب هذه اللجان للاستماع الى مسؤولي الإدارات والمؤسسات والمقاولات العمومية، بحضور الوزراء المعنيين وتحت مسؤوليتهم. أما لجان تقصي الحقائق فهي تشكل لدراسة قضية محددة وتنتهي مهمتها بإيداع تقريرها لدى مكتب المجلس، وعند الاقتضاء، بإحالته على القضاء من قبل رئيس مجلس النواب، طبقا لمقتضيات الفصل السابع والستين من الدستور.

2- الأسئلة البرلمانية وملتمس الرقابة والمسائلة: بالنسبة للأسئلة البرلمانية فقد شكلت أداة مستقلة لمراقبة العمل الحكومي، على الرغم من أن السؤال لا يؤدي إلى إثارة المسؤولية السياسية للحكومة، إلا أنه يمكن من مراقبة نشاط الإدارة، ويكشف التجاوزات ويلتمس عبرة من السلطات العمومية التدخل لمعالجتها، كما أنه يشكل أداة لجمع المعلومات ويمكن المعارضة أيضا من تسليط الضوء على نقط ضعف الحكومة.

وتنقسم الأسئلة البرلمانية الى خمسة : الأسئلة الشفهية، الأسئلة الانية، الأسئلة الكتابية

الأسئلة التي تليها مناقشة، الأسئلة الشفهية الشهرية الموجهة إلى رئيس الحكومة حول السياسة العامة[20]. وفيما يتعلق بملتمس الرقابة فهو يعد سلاحا رقابيا خطيرا في أيدي البرلمانيين، لأن من شأن تفعيله، وبالعدد المطلوب، أن يؤدي إلى إسقاط الحكومة. حيث يتم من خلالها حجب الثقة عن الحكومة، بسبب ما يعتبره البرلمان سياسيات خاطئة تستدعي سحب  تفويض البرلمان لها، الأمر الذي يؤدي لإرغامهم على ترك مواقعهم في السلطة التنفيذية.

ولا يمكن الموافقة على ملتمس الرقابة من قبل مجلس النواب، إلا بتصويت الأغلبية المطلقة للأعضاء الذين يتألف منهم، و قد نصت الدساتير المغربية المتعاقبة من 1962 إلى 1996 على آلية ملتمس الرقابة، كآلية رقابية في يد البرلمان لمواجهة السلطة التنفيذية وفي نفس الاتجاه نص  دستور2011 على هذه  الآلية و جعلها  حكرا على مجلس النواب دون المستشارين. وبخصوص آلية ملتمس مسائلة الحكومة فهي تعتبر من الصلاحيات المخولة لمجلس المستشارين، حيث يتم إيداع ملتمس مساءلة الحكومة بتسليم مستند خاص به إلى رئيس المجلس في جلسة عامة. مرفوقا بلائحة موقعيه، ويشمل خمس أعضاء المجلس على الأقل، وبالتالي فقد أعطى المشرع الدستوري لمجلس المستشارين الحق في تقديم ملتمس لا تترتب عنه اية مسؤولية سياسية، هو ملتمس المساءلة، الذي نص عليه  الفصل 106 من الدستور 2011.

3– قانون التصفية كوسيلة للإخبار والمراقبة: يكتسي قانون التصفية أهمية بالغة باعتباره آلية للمراقبة ولإخبار البرلمانيين واطلاعهم على كيفية صرف الاعتمادات واستخلاص الموارد، ويعتبر أيضا وسيلة لممارسة الرقابة البعدية على أعمال الحكومة، بحيث أصبحت الحكومة ملزمة بتقديم مشروع قانون التصفية أمام البرلمان لمناقشته ومعرفة أوجه صرف المال العام. وهذا هو ما جاء في القانون التنظيمي الجديد للمالية 130.13 في مادته 64.

وتتولى الحكومة عرض قانون التصفية على البرلمان بشكل سنوي، تبعا للفصل 76 من الدستور الجديد للمملكة المغربية، حيث لم تكن الحكومات في الدساتير السابقة تقوم بعرض قانون التصفية على البرلمان في السنة الموالية التي تلي تنفيذ القانون المالي. وهذا ما أدى إلى تراكم العديد من قوانين التصفية، وغالبا ما يتم عرضها بعد سنوات متعددة من نفاذ القوانين المالية المتعلقة بها، الأمر الذي يفقدها أهميتها وتأثيرها على عمل الحكومة، حيث أن العديد من قوانين التصفية السابقة، عرضت في فترات لاحقة بعد انتهاء مهمة الحكومات التي تقدمت بقوانين المالية المعنية بها.

المطلب الثاني : سلطات البرلمان في التصديق والموافقة على المعاهدات

تعد المعاهدة اتفاق يعقد كتابة بين شخصين أو أكثر من أشخاص القانون الدولي بقصد إحداث آثار أو أوضاع قانونية معينة تخضع لقواعد القانون الدولي، وقد حدد الفصل 55 من الدستور الاختصاصات التي تمارس في مجال المعاهدات، حيث أنه ميز بين سلطة الملك في التوقيع والمصادقة على المعاهدات، وبين سلطة البرلمان في الموافقة على المعاهدات التي يترتب عنها تكاليف تلزم مالية الدولة، ويستمد البرلمان هذه الموافقة انطلاقا من سلطته التشريعية في الميدان المالي.

لذلك حاولنا في (الفقرة الأولى)، مناقشة اجراءات الموافقة البرلمانية على المعاهدات، ثم محدودية الموافقة البرلمانية على المعاهدات (الفقرة الثانية).

 

الفقرة الأولى: إجراءات الموافقة البرلمانية على المعاهدات

تعد الموافقة البرلمانية على المعاهدات إحدى التقنيات الدستورية الأكثر شيوعا لضمان مشاركة البرلمان في السياسة الخارجية، فإبرام المعاهدات يعتبر من الأعمال البالغة الأهمية بالنسبة لأية دولة، مما يحتم إشراك الشعب في مراقبتها من خلال ممثليه تطبيقا للمبادئ الديمقراطية التي تقضي بأن كل ما من شأنه إلزام الدولة أو إضافة أعباء جديدة على ماليتها يجب أن يخضع لموافقة السلطة التشريعية، لأنه قد يترتب عن هذه الالتزامات الدولية آثار فورية على القانون الداخلي وفي بعض الحالات آثار قد ترهن مستقبل الأجيال القادمة.[21]

كما تنص على ذلك الفقرة الثانية من الفصل 55 من الدستور2011، والتي تندرج ضمنها تلك المعاهدات المكلفة والملزمة لمالية الدولة، إلى جانب معاهدات أخرى، كتلك المتعلقة بالتجارة. وباعتبار أن المعاهدات تكتسي طابع قانون فإنها بالتالي تخضع للمناقشة داخل اللجان، والتي غالبا ما تنتهي بالتصويت عليها  واعتمادها داخل الجلسة العامة.

 

الفقرة الثانية: محدودية الموافقة البرلمانية على المعاهدات    

إن فحص الاتفاقيات الملزمة لمالية الدولة تعتبر فرصة لإعمال البرلمان سلطته الرقابية على السياسة الحكومية في العلاقات الخارجية، كما أنها فرصة كذلك أمام اللجان البرلمانية وخاصة اللجنة المالية، لمطالبة الحكومة بتقديم تفسيرات بخصوص الديون الخارجية، وسياستها في التعاون الدولي[22].

والواقع أن الاختصاص البرلماني في مجال الترخيص بالنسبة للمعاهدات الدولية ذات التكاليف الملزمة لمالية الدولة، يمكن أن يمثل فرصة بالنسبة للبرلمان من أجل مطالبة الحكومة بتفسيرات بخصوص الديون الخارجية، وسياستها في المجال المالي على الصعيد الدولي.

كما يلاحظ من خلال التصنيف لأنواع المعاهدات أن سلطة التصديق التي يستأثر بها الملك ليست مطلقة، إذ تخضع لضوابط محددة لعل أهمها ورود عبارة “إلا بعد الموافقة عليها بقانون”، بمعنى أنه لا يتم المصادقة عليها إلا بتدخل الجهاز التشريعي للموافقة عليها عن طريق قانون يأذن بذلك، أي أن الدستور يكرس مبدا الموافقة البرلمانية على المعاهدات الدولية وبشكل خاص تلك المجالات المنصوص عليها حصرا، متأثرا في ذلك بدساتير العديد من الدول التي أخذت نظام توزيع سلطة إبرام المعاهدات بين الجهاز التنفيذي والجهاز التشريعي، رغم اختلاف تنظيم وتوزيع هذه السلطة من بلد لأخر.

 

خــاتمــة:

يتضح مما سبق أن مكانة البرلمان في النظام الدستوري والسياسي المغربي لا تؤهله لممارسة سلطة مالية حقيقية و بالأساس في إطار القانون المالي. فواقع الممارسة يسير في اتجاه إضعاف السلطة المالية للبرلمان لا من حيث التشريع أو من حيث المراقبة، وتحويلها إلى سلطة تابعة ورمزية. فعلى المستوى النظري يبدو أن البرلمان يتوفر على سلطة مالية، تؤكدها النصوص المتمثلة في النص الدستوري والقوانين التنظيمية، في مقدمتها مناقشة الميزانية والمصادقة عليها، لكنه على مستوى الواقع والممارسة، تبدو هذه الأدوار محدودة جدا خصوصا مع ضعف الوسائل التي يتوفر عليها البرلمان سواء على مستوى الإمكانيات المادية أو اللوجستيكية، أو على مستوى الخبراء والمختصين، لاسيما في المجال المالي والاقتصادي.

وعموما تظل الاختصاصات البرلمانية في المجال المالي، محدودة وغير فعالة وتابعة في مضمونها إلى السلطة التنفيذية، ويرجع هذا إلى مختلف الوسائل والآليات الدستورية والقانونية التي تمنح للحكومة الامتياز على حساب البرلمان.

وعليه فإن تأهيل والارتقاء بالأداء البرلماني لا يمكن أن يتحقق إلا بالأخذ بعين الاعتبار بمايلي:

• ضرورة وضع معايير نوعية دقيقة لتمثيلية المرأة والشباب داخل المؤسسة التشريعية، وذلك لتفادي الاستغلال السلبي لهذه التمثيلية، وإعادة إنتاج نفس النخب السياسية بمنطق الريع السياسي.
• التنصيص في الأنظمة الداخلية على إلزامية التكوين وتأهيل النخب البرلمانية ومد البرلماني بوسائل بشرية ذات كفاءة لتجويد التشريع والعمل البرلماني.
• تجويد الأنظمة الداخلية للبرلمان وتضمينها مبادئ الحكامة البرلمانية.
• ممارسة البرلمان للاختصاصات بشكل فعلي وكامل.
• تكوين البرلمان بطريقة ديمقراطية.
• تشبيب النخب، والتركيز على أصحاب المهارات والكفاءات.
• احترام آجال المصادقة على القوانين.
• تغليب المصلحة الوطنية.

المراجع المعتمدة: 

• عبد الفتاح بلخال: ” علم المالية العامة والتشريع المالي المغربي”، مطبعة فضالة، الدار البيضاء، الطبعة الأولى 2005، ص- 290.
• محمد أوراغ، اللجان البرلمانية الدائمة في المغرب، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا في القانون العام، كلية الحقوق وجدة، 2000، ص 7.
• المصطفى معمر: “مدخل لدراسة المالية العامة “، بدون دار نشر، مؤلف جامعي، طبعة 2007–2008، ص- 128
• مصطفى قلوش، النظام الدستوري المغربي، الطبعة الرابعة، 1994، مكتبة دار السلام، الرباط، ص:183.
• وفاء الفيلالي : البرلمان في النظام السياسي المغربي على ضوء الولاية التشريعية الخامسة من 1993 إلى 1997، أطروحة (مطبوعة) لنيل الدكتوراه في القانون العام، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية الرباط، 2001-2002.
• عبد القادر تيعلاتي:” المالية العامة المغربية والمقارنة”، الجزء الأول ” قانون الميزانية”، منشورات المعهد العالي للدراسات القانونية والجبائية التطبيقية، الطبعة الثانية 1998.
• الهبري الهبري: “الاختصاصات المالية للبرلمان المغربي”، أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام، جامعة محمد الأول – كلية العلوم القانونية والإقتصادية والإجتماعية- وجدة، السنة الجامعية 2005–2006.
• منار المصطفى: “واقع الأموال العمومية بين ضعف البرلمان وهيمنة الحكومة”. المجلة المغربية للأنظمة القانونية والسياسية، عدد 7 يونيو

 

– محمد حيمود: محاضرة تحت عنوان” السلطة المالية للبرلمان”، كلية الحقوق سلا، السنة الجامعية2010-2011.

– عبد النبي اضريف: “المالية العامة أسس وقواعد تدير الميزانية العامة ومراقبتها ” مطبعة القرويين الدار البيضاء والطبعة الثانية يناير 2008 ص 89.

• ظهير شريف رقم 1.15.62 صادر في 14 من شعبان 1436 موافق 2 يونيو 2015، بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 13 لقانون المالية.
• ظهير شريف رقم 91.11.1 صادر في 27 شعبان 1432 الموافق 29 يوليوز 2011، المتعلق بتنفيذ نص الدستور المراجع، الجريدة الرسمية عدد 5964 مكرر بتاريخ 28 شعبان 1432 الموافق 30 يوليوز 2011.
• الدستور الفرنسي لسنة 1958 المعدل في سنة 2008 .
• النظام الداخلي لمجلس المستشارين بعد صدور قرار المحكمة الدستورية رقم 102/20 م.د. بتاريخ 02 مارس 2020.
• النظام الداخلي لمجلس النواب كما أقرته المحكمة الدستورية بعد صدور قرارها عدد 17/65 بتاريخ 30 أكتوبر 2017.
• النظام الداخلي لمجلس النواب كما اقره المجلس في جلسته المنعقدة يوم الخميس 23 رمضان 1434 الموافق لفاتح غشت

 

 

[1]  كان الملك   في بريطانيا  إلى حدود القرن 13، حرا في الإنفاق كما يشاء، لأن جميع النفقات كانت تمول من ممتلكات التاج الخاصة، ولم يكن هناك فصل واضح بين الأموال الخاصة للحاكم والنفقات العامة للدولة، نفس الأمر بالنسبة للأموال التي تجبى من أفراد الشعب على اختلاف مستوياتهم وطبيعة أعمالهم  .

[2]    المادة 53 من الدستور الفرنسي الفقرة الاولى ” لا يجوز التصديق أو الموافقة على معاهدات السلم والمعاهدات التجارية والمعاهدات أو الاتفاقيات المتعلقة بالتنظيم الدولي، وتلك التي تقتضي توظيف أموال الدولة وتلك التي تتضمن تعديل أحكام ذات طابع تشريعي وتلك التي تتعلق بأحوال الأفراد وتلك التي تتضمن التنازل عن إقليم أو مبادلته أو ضمه إلا بموجب قانون من البرلمان…”

 

[3]  ظهير شريف رقم 91.11.1 صادر في 27  شعبان 1432 الموافق 29 يوليوز 2011 ، المتعلق بتنفيذ نص الدستور المراجع، الجريدة الرسمية عدد 5964 مكرر بتاريخ 28 شعبان 1432 الموافق 30 يوليوز 2011

[4]  تبنى المغرب موجب دستور 13 شتنبر 1996 المراجع نظام الثنائية المجلسية.

[5]  إن مدة 30 يوم المخصصة لدراسة مشروع قانون المالية هي مدة قصير مقارنة بالمدة الممنوحة للجمعية الوطنية الفرنسية التي خصصت مدة 40 يوم حسب منطوق المادة 40 من القانون التنظيمي للمالية الفرنسي، الصادر بتاريخ 1 غشت 2001.

[6]  د- عبدالفتاح بلخال: ” علم المالية العامة والتشريع المالي المغربي”، مطبعة فضالة، الدار البيضاء، الطبعة الأولى 2005، ص- 290

   [7] محمد أوراغ، اللجان البرلمانية الدائمة في المغرب، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا في القانون العام، كلية الحقوق وجدة، 2000، ص 7.

[8]  الهبري الهبري: المرجع السابق، ص- 56

[9]  د- محمد حيمود: المرجع السابق، ص- 4

[10]  د- عبد القادر تيعلاتي: المرجع السابق، ص- 215

[11]  الهبري الهبري: المرجع السابق، ص- 63

[12]  د- عبد القادر تيعلاتي: المرجع نفسه، ص- 216

[13]: عبد النبي اظريف “المالية العامة أسس وقواعد تدير الميزانية العامة ومراقبتها ” مطبعة القرويين الدار البيضاء والطبعة الثانية يناير 2008 ص 89

[14] – قانون مالية السنة هو البرنامج المالي للدولة، تتوقع وتجيز فيه السلطات العمومية صاحبة الاختصاص موارد الدولة وتكاليف لمدة لا تتعدى السنة.

[15]: ظهير شريف رقم 1.11.91 صادر في 27 شعبان 1432 (29 يوليوز 2011) بتنفيد نص الدستور

[16]  د- المصطفى معمر:” مدخل لدراسة المالية العامة “، بدون دار نشر، مؤلف جامعي، طبعة 2007-2008 ، ص- 128

[17]  مصطفى قلوش، النظام الدستوري المغربي، الطبعة الرابعة، 1994، مكتبة دار السلام، الرباط،     ص:183

[18]  الهبري الهبري: المرجع السابق، ص- 114

[19] : عبد النبي اظريف مرجع سابق ص 29

[20] انظر المادة 186 من النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2013

[21]-ذ: بلبول ،الموافقة البرلمانية على الاتفاقيات الدولية، سنة  13غشت 2011،منشور على موقع الانترنيت التالي،

www.belboul.riadah.org/t630-topic

[22]  –  الهبري الهبري: المرجع السابق، ص- 138