قراءة في مرسوم بقانون يتعلق بسن أحكام خاصة بحالة الطوارئ الصحية

عرف العالم سنة 2020 حدثا لم يسبق له مثيل في التاريخ الحديث، حيث ظهر  بالصين وباء يسمى كورونا (كوفيد 19) ثم انتشر بسرعة في بقية أرجاء العالم، ليصل إلى المملكة المغربية، مما استوجب عليها القيام بعدة إجراءات احترازية من أجل السيطرة على هذا الوباء والحد من انتشاره، وأعلنت عن حالة الطوارئ الصحية بتاريخ 20 مارس 2020 [1] لكن لم تقم الحكومة المغربية بإصدار القانون المنظم لحالة الطوارئ هذه إلا بتاريخ 23 مارس 2020  حيث صدر مرسوم قانون رقم2.20.292  يقضي بإعلان حالة الطوارئ الصحية بسائر أرجاء التراب الوطني لمواجهة تفشي فيروس كورنا وتم نشره بالجريد الرسمية بتاريخ 24 مارس 2020 [2]وفي خضم هذا القانون نجد موادا تضمنت أحكاما موضوعية من قبيل المادة الرابعة[3] التي أصبحت تجرم العديد من التصرفات التي لم تكن مجرمة من قبل، ونجد أيضا بعض مواده تتضمن أحكاما إجرائية مثال المادة السادسة[4] التي تنص على وقف سريان الأجل خلال فترة حالة الطوارئ، مما خلق جدلا بخصوص هذا القانون حول التاريخ الذي يبتدئ فيه وقف سريان الأجل المنصوص عليه في المادة السادسة، كما خلق الجدل أيضا حول صلاحية الحكومة في سن مرسوم القانون هذا ، وأيضا حول المادة الثالثة التي حاولت وضع البلاغات والمناشير الحكومية موضع القانون.

إشكالية الموضوع:

يطرح الموضوع الذي بين  أيدينا إشكالية محورية تتمثل فيما يلي:

ما مدى صلاحية الحكومة في إصدار مرسوم قانون المتعلق بحالة الطوارئ وما هي أبرز الإشكالات التي تضمنتها بنوده؟

التصميم المعتمد:

• المستوى الأول: صلاحية الحكومة في إصدار مرسوم قانون وإشكالية المادة الثالثة  منه
• المستوى الثاني: الاجل القانوني  وتأثيرات جائحة كرونا على احتسابه

المستوى الأول: صلاحية الحكومة في إصدار مرسوم قانون وإشكالية المادة الثالثة منه

من المعلوم أن البرلمان قد يتعرض للحل لفترة قد تطول وقد تقصر  وتصبح الدولة ببرلمان معطل  ، كما أن للبرلمان دورات  انعقاد ولفترة زمنية محددة يمكن تمديدها في بعض البلدان لفترة محددة أيضا ، ولا سيما لأجل البت في قانون الموازنة أو لأجل تعديل الدستور. وغالبا ما تطرأ بعض الأمور التي تتطلب إصدار قانون من البرلمان لا يحتمل التأخير وبما أنه ليس من المعقول دعوة البرلمان للانعقاد لدورة طارئة كلما استجد أمر ما، فقد عالجت بعض الدساتير العربية هذا الأمر وأعطت الحق لرئيس الدولة وبعضها للحكومة إصدار مراسيم لها قوة القانون^[5]. وقد نص الدستور المغربي على حالتين يمكن فيهما للحكومة المغربية أن تسن التشريع في فصلين منه الفصل 70 نص على ما يلي: ” … للقانون أن يأذن للحكومة أن تتخذ في ظرف من الزمن محدود ولغاية معينة بمقتضى مراسيم تدابير يختص القانون عادة باتخاذها، ويجري العمل بهذه المراسيم بمجرد نشرها. غير أنه يجب عرضها على البرلمان بقصد المصادقة، عند انتهاء الأجل الذي حدده قانون الإذن بإصدارها، ويبطل قانون الإذن إذا ما وقع حل مجلسي البرلمان أو أحدهما” [6]

وفي الفصل 81 منه الذي ينص على ما يلي: يمكن للحكومة أن تصدر خلال الفترة الفاصلة بين الدورات، وباتفاق مع اللجان التي يعنيها الأمر في كلا المجلسين مراسيم، يجب عرضها بقصد المصادقة عليها من طرف البرلمان، خلال دورته العادية الموالية.

يودع مشروع المرسوم بقانون لدى مكتب مجلس النواب، وتناقشه بالتتابع اللجان المعنية في كلا المجلسين، بغية التوصل داخل أجل ستة أيام إلى قرار مشترك بينهما في شأنه. وإذا لم يحصل هذا الاتفاق، فإن القرار يرجع إلى اللجنة المعنية في مجلس النواب.”[7].

وفي هذا الإطار أصدرت الحكومة المغربية مرسوم قانون يتعلق بحالة الطوارئ الصحية بتاريخ 23 مارس 2020 وجاء في المادة الثالثة منه ما يلي: ” على الرغم من جميع الأحكام التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل. تقوم الحكومة خلال فترة إعلان حالة الطوارئ باتخاذ جميع التدابير اللازمة التي تقتضيها هذه الحالة، وذلك بموجب مراسيم ومقررات تنظيمية وإدارية. أو بواسطة مناشير وبلاغات، من أجل التدخل الفوري والعاجل للحيلولة دون تفاقم الحالة الوبائية للمرض، وتعبئة جميع الوسائل المتاحة لحماية حياة الأشخاص وضمان سلامتهم.

لا تحول التدابير المتخذة المذكورة دون ضمان استمرارية المرافق العمومية الحيوية، وتأمين الخدمات التي تقدمها للمرتفقين.”

يتضح من خلال هاته المادة وكـأن الحكومة تريد شرعنة التدخل للحد من تفاقم الحالة الوبائية بواسطة المناشير والبلاغات لكن هل هاته المناشير والبلاغات لها صفة قانون؟ هل هي ملزمة للأفراد؟ هل عدم التقيد بها يوجب العقاب؟ هل القاضي ملزم بالاحتكام لها؟

إجابة على ما سبق فالقانون هو مجموعة من القواعد القانونية التي تنظم سلوك الفرد داخل المجتمع، ويتوقف نفاذ القانون على أمرين الإصدار من جهة والنشر من جهة أخرى^[8]، حيث يكون القانون نافذا في ذاته بمجرد إصداره، لكن لا يصبح ملزما إلا بعد نشره وفق الطريقة القانونية،حيث جاء في الفقرة الثالثة من الفصل السادس من الدستور “.. تعتبر دستورية القواعد القانونية، وتراتبيتها، ووجوب نشرها، مبادئ ملزمة.” والنشر في الجريدة الرسمية هو الوسيلة الوحيدة المعتمدة لنشر القانون ولا يغني عنه أي طريق آخر ولو كان أقدر منه على إحاطة الناس علما بالتشريع كالإذاعة والراديو والتلفاز أو النشر في الصحف اليومية. ويحق لكل شخص أن يحتج بعدم علمه بالقانون إذا لم ينشر بالجريدة الرسمية ولو ثبت علمه الفعلي به فهناك قرينة قانونية قاطعة مؤداها عدم العلم بالقانون غير المنشور في الجريدة الرسمية، ويفترض علم الكافة بالقانون بمجرد نشره^[9].

ومنه فالمناشير والبلاغات الحكومية لا ترقى لكي تكون قانون وبالتالي لا يمكن للحكومة أن تلزم الأفراد، أو تعاقبهم على مخالفات لم يتم نشرها في الجريدة الرسمية، بل ضمنت فقط في مناشير وبلاغات ، وأيضا لا يمكن للقاضي أن يحتكم لهاته المناشير والبلاغات لأنها لم تنشر بالجريدة الرسمية، و لأن  الأصل فيها هو عدم العلم بها وبالتالي لا يمكن أن يعاقب وفقا لها، وهذا ما يمكن أن يستفاد أيضا من مفهوم المخالفة للفصل الثاني من القانون الجنائي^[10] الذي ينص على ما يلي :” لا يسوغ لأحد أن يعتذر بجهل التشريع الجنائي”  وبمفهوم المخالفة لا يمكن أن يعاقب  الشخص جنائيا على أفعال جرائم لم تنشر بالجريدة الرسمية لقرينة عدم العلم بها .

المستوى الثاني: الأجل القانوني  وتأثيرات جائحة كرونا عليه

إن دخول القانون حيز التنفيذ يتسم بصفة عامة بإجراءين اثنين:

_ الأمر بالتنفيذ،

_ النشر،

في الواقع فإن الإجراء الأول: الأمر بالتنفيذ لا يخص إلا الدستور نفسه والقوانين المصادق عليها من طرف البرلمان[11].

ما يهمنا هو النشر الذي يثير عدة إشكالات أهمها إشكالية الآجال ؟ مما يطرح التساؤل التالي : هل القانون يسري بمجرد النشر بالجريدة الرسمية أم أن المشرع يمنح للمخاطبين بأحكامه أجلا معينا للاطلاع عليه؟

إجابة على ما سبق طرحه يعطي المشرع تارة أجلا للأشخاص للاطلاع على القانون والاستعداد له وقام بذلك في قوانين عدة مثل مدونة الحقوق العينية^[12]  التي صدرت بتاريخ  22 نوفمبر 2011 ونشرت بالجريدة الرسمية بتاريخ 24 نوفمبر 2011 ولم تدخل حيز التنفيذ إلا بعد مرور ستة أشهر من تاريخ النشر استنادا للمادة 334 منها،

وتارة يدخل القانون حيز التنفيذ بمجرد نشره بالجريدة الرسمية دون تمكين الأشخاص من أجل للاطلاع عليه، والاستعداد له وقام بذلك في قوانين عدة، مثل القانون14.07[13] المعدل والمتمم لظهير 1913 المتعلق بالتحفيظ العقاري، الذي نشر بالجريدة الرسمية تاريخ 24 نوفمبر 2011 ودخل حيز التنفيذ في نفس التاريخ السالف الذكر.

واستنادا للمادة 131 من قانون الالتزامات والعقود باعتباره القانون الوحيد المنظم للأجل كوصف من أوصاف الالتزام وباعتبار القانون مصدرا من مصادر هذا الالتزام على الرغم من عدم ذكر المشرع المغربي^[14] للقانون صراحة كمصدر من مصادر الالتزام فإن الأمر ليس عيبا، لأن القانون مصدر دون حاجة إلى نص على ذلك ، ولأن كل التزام أنشأه  القانون يوجد به نص بالضرورة^.[15] فالالتزام بالنفقة من قبل الزوج مصدره القانون،  و الالتزام بأداء أجر الأجير أيضا مصدره القانون.

وبالتالي  فإن المادة السالفة الذكر (131 ق.ل.ع )  تطبق على سريان القوانين من حيث الزمن  [16] حيث جاء في هذه المادة ما يلي:

” اليوم الذي يبدأ منه العد لا يحسب في الأجل.

الأجل المقدر بعدد من الأيام ينقضي بانتهاء يومه الأخير.”

ومنه فالقانون يصبح نافذا في اليوم الذي يلي يوم نشره بالجريدة الرسمية.

وقد قامت الحكومة المغربية مؤخرا بفرض حالة الطوارئ الصحية منذ 20 مارس 2020 لكن لم تقم بتقنينها إلا بتاريخ 24 مارس 2020 وتضمن هذا المرسوم بقانون مادة ^[17]  جرمت أفعالا كانت مباحة من قبل او على الاقل لا يوجد في القانون الجنائي ما ينطبق على وصفها كافعال مجرمة ، كما نصت مادته السادسة ^[18] على  توقف سريان مفعول جميع الآجال المنصوص عليها في النصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل خلال فترة حالة الطوارئ الصحية المعلن عنها.

و عليه فان نصوص التجريم المنطبقة على الافعال المجرمة المرتبكة خلال فترة حالة الطوارئ و التي تستوجب العقاب عنها لا تكون نافذة  إلا بتاريخ 25 مارس 2020 وهو اليوم الذي يلي نشر المرسوم بقانون بالجريدة الرسمية . و بالتالي فإن الافعال المرتبكة في الفترة ما بين اعلان حالة الطوارئ (20مارس 2020  الى غاية 24 مارس 2020 ) لا يمكن ان تنطبق عليها نصوص التجريم التي جاء بها المرسوم ، و هو  الأمر الذي جانبت فيه  دورية رئاسة النيابة العامة[19]  الصواب  عندما نصت على مايلي : «…. ولذلك يتعين تطبيقها بالحزم اللازم والصرامة الواجبة على جميع الأفعال المرتكبة ابتداء من يومه 24 مارس، وهو تاريخ نشر المرسوم بقانون، وإلى غاية الساعة السادسة من يوم 20 أبريل 2020. مع العلم أن هذا الأجل يمكن تمديده بمقتضى مرسوم عملا بأحكام الفقرة الثانية من المادة الثانية من المرسوم بقانون السالف الذكر…”

و الملاحظ  أن تضمين المرسوم  تاريخ توقف سريان جميع  الأجال خلق جدلا في الوسط القانوني والحقوقي ، خاصة بعد الهفوة  القانونية التي ارتكبتها الحكومة في  تحديد تاريخ بداية حالة الطوارئ دون وجود قانون من 20 مارس إلى 24 منه[20]،

ومن تجليات هذا الجدل الارتباك الذي ظهر في مذكرة  المحافظ العام^[21]  و الذي  ذهب إلى القول بأن وقف سريان مفعول الآجال التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل خلال فترة حالة الطوارئ الصحية المعلن عنها يبتدأ من تاريخ 20 مارس 2020   ويتم استئناف هذه الآجال بتاريخ 20 أبريل 2020.

وعلى خلاف توجه المحافظ العام ذهب نقيب هيئة المحامين بالدار البيضاء ^[22] إلى القول بأن تاريخ توقف آجال ممارسة المساطر والطعون هو يوم 25 مارس 2020، وأنه يتعين أخذ الأيام السابقة على هذا التاريخ بعين الاعتبار عند احتساب استكمال الآجال بعد رفع حالة الطوارئ.

و الرأي فيما أعتقد أن توجه نقيب هيئة المحامين هو الصائب حيث أنه من الناحية الدستورية لا يمكن تطبيق القانون بأثر رجعي وهذا ما جاء في الفقرة الأخيرة من الفصل السادس من الدستور المغربي لسنة 2011 “…ليس لقانون أثر رجعي.” وأيضا لا يمكن إلزام الأفراد بالقانون بمعنى آخر فإن نفاذ القانون مرتبط بنشره بالجريدة الرسمية، حيث جاء في الفقرة الثالثة من الفصل السادس من الدستور “… تعتبر دستورية القواعد القانونية، وتراتبيتها، و وجوب نشرها، مبادئ ملزمة.”

واستناد لنص الفصل 131 من قانون الالتزامات والعقود  الذي  نص على أن اليوم الأول والأخير لا يحتسب في الأجل.

بالتالي فيوم وقف سريان الآجال هو 25 مارس 2020، على أن يتم استئنافها بتاريخ 20 أبريل 2020.

بيبليوغرافي

[1] تم الاعلان عن حالة الطوارئ الصحية و تقييد الحركة في البلاد يوم الخميس 19 مارس 2020 بموجب بلاغ لوزارة الداخلية يفيد تقييد الحركة في البلاد  ابتداء من يوم الجمعة 20مارس 2020 الى اجل غير مسمى كوسيلة لابقاء فيروس كورونا المستجد تحت السيطرة .

[2] الجريدة الرسمية عدد 6867 مكرر  بتاريخ 24 مارس 2020 .

[3]تنص المادة الرابعة على يلي: “يجب على كل شخص يوجد في منطقة من المناطق التي أعلنت فيها حالة الطوارئ الصحية التقيد بالأوامر والقرارات الصادرة عن السلطات العمومية المشار إليها في المادة الثالثة أعلاه.

يعاقب على مخالفة أحكام الفقرة السابقة بالحبس من شهر إلى ثلاثة أشهر وبغرامة تتراوح بين 300 و 1300 درهم أو بإحدى هاتين العقوبتين، وذلك دون الإخلال بالعقوبة الجنائية الأشد.

يعاقب بنفس العقوبة كل من عرقل تنفيذ قرارات السلطات العمومية المتخذة تطبيقا لهذا المرسوم بقانون عن طريق العنف أو التهديد أو التدليس أو الإكراه  وكل من قام بتحريض الغير على مخالفة القرارات المذكورة في هذه الفقرة، بواسطة الخطب أو الصياح أو التهديدات المفوه بها في الأماكن أو الاجتماعات العمومية، أو بواسطة الملصقات المعروضة على أنظار العموم أو بواسطة مختلف وسائل الإعلام السمعية البصرية أو الإليكترونية، وأي وسيلة أخرى تستعمل لهذا الغرض دعامة إليكترونية.

[4]تنص المادة السادسة على ما يلي: ” يوقف سريان مفعول جميع الآجال المنصوص عليها في النصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل خلال فترة حالة الطوارئ الصحية المعلن عنها، ويستأنف احتسابها ابتداء من اليوم الموالي ليوم رفع حالة الطوارئ المذكورة.

تستنى من أحكام الفقرة الأولى أعلاه آجال الطعن بالاستئناف الخاصة بقضايا الأشخاص المتابعين في حالة اعتقال، وكذا مدد الوضع تحت الحراسة النظرية والاعتقال الاحتياطي.”

[5]نعمان عطا الله الهيتي ” تشريع القوانين: دراسة دستورية مقارنة” الطبعة الأولى 2007، دار رسلان للطباعة والنشر والتوزيع، الصفحة 125.

[6]حالة الإذن كما يصطلح عليها، حيث يتم منح الإذن عن طريق مشروع قانون تتقدم به الحكومة إلى البرلمان لكي تحصل على الإذن بالتشريع في ميادين من اختصاصه، كما قد يبادر البرلمان من تلقاء نفسه فيأذن للحكومة بذلك دون طلب سابق في الموضوع، وفي هاته الحالة تقوم الحكومة بموجب مراسيم ذات طبيعة تشريعية، وبالتالي لها نفس القيمة القانونية التي يتمتع بها القانون.

للتوسع أكثر انظر

الحبيب الدقاق ” مدخل لدراسة العلوم القانونية”  السنة الجامعية 2015/2016

[7]تجدر الإشارة إلى أنه إذا لم يصوت البرلمان بالموافقة على المرسوم بقانون خلال تلك الدورة الموالية، وجب إعادة الأمور إلى نصابها، وكمثال على ذلك الضريبة التي فرضت بموجب مرسوم قانون (رقم 388-91-2 الصادر بتاريخ 13 أكتوبر 1992) منتصف التسعينات على “التقاط الإشارة الإذاعية والتلفزيونية عبر الأقمار الاصطناعية أو ما عرف بالضريبة على الصحون المقعرة. التي لم تحترم فيها بنود الدستور آنذاك خاصة الفصل 54 من دستور 1996 ولم تقم بتقديمه في بداية الدورة العادية الموالية، وتم الطعن فيه أمام المجلس الدستوري (قرار رقم 94-37 صادر بتاريخ 16 أغسطس 1994) الذي قضى بعدم مطابقة المرسوم بقانون للدستور.

للتوسع أكثر أنظر الحبيب الدقاق، مرجع سابق، الصفحة، 33 وما يليها

[8] حيث ينص الفصل 50 من الدستور المغربي على ما يلي:” يصدر الملك الأمر بتنفيذ القانون خلال الثلاثين يوما التالية لإحالته إلى الحكومة بعد تمام الموافقة عليه.

ينشر القانون الذي صدر الامر بتنفيذه، بالجريدة الرسمية للملكة خلال أجل أقصاه شهر ابتداء من تاريخ ظهير إصداره”

[9]محمد حسين منصور ” المدخل إلى القانون : القاعدة القانونية”  الطبعة الأولى 2010، منشوات الحلبي الحقوقية، الصفحة 126 وما يليها

[10]ظهير شريف رقم 1.59.413 صادر في 26 نونبر 1962 بالمصادقة على مجموعة القانون الجنائي الجريدة الرسمية عدد 2640 مكرر بتاريخ 5 يونيو 1963، الصفحة 1253.

[11]محمد جلال السعيد ” المدخل لدراسة القانون” الطبعة الثالثة سنة 2016، مطبعة النجاح الجديدة الدار البيضاء، الصفحة 221.

[12]ظهير شريف رقم 1.11.178 صادر في 22 نوفمبر 2011 بتنفيذ القانون رقم 39.08 المتعلق بمدونة الحقوق العينية، الجريدة الرسمية عدد 5998، بتاريخ 24 نوفمبر 2011، الصفحة 5587.

[13]– القانون رقم 14.07 الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.11.177 المؤرخ في 22 نوفمبر 2011، الجريدة الرسمية عدد 5998، بتاريخ 24 نوفمبر 2011، الصفحة 5575.

[14]على خلاف المشرع الفرنسي الذي نص عليه بصريح النص في الفصول 1370و 1371و 1381 من القانون المدني الفرنسي.

[15] محمد الشرقاني: “النظرية العامة للالتزامات (العقد) ” الطبعة الأولى،سحب جديد: المطبعة والوراقة الوطنية السنة 2015/2016، الصفحة 33

[16]  على اعتبار ان قانون الالتزامات و العقود هو الشريعة العامة عند عدم وجود نص خاص، ولان المشرع فيه نظم احكام الاجل القانوني .

[17]تنص المادة الرابعة على ما يلي: ” يجب على كل شخص يوجد في منطقة من المناطق التي أعلنت فيها حالة الطوارئ الصحية، التقيد بالأوامر والقرارات الصادرة عن السلطات العمومية المشار إليها في المادة الثالثة أعلاه.

عاقب على مخالفة أحكام الفقرة السابقة بالحبس من شهر إلى ثلاثة أشهر وبغرامة تتراوح بين 300 و1300 درهم أو بإحدى هاتين العقوبتين، وذلك دوخ الإخلال بالعقوبة لجنائية الأشد.

يعاقب بنفس العقوبة كل من عرقل تنفيذ قرارات السلطات العمومية المتخذة تطبيقا لهذا المرسوم بقانون عن طريق العنف أو التهديد أو التدليس أو الإكراه. وكل من قام بتحريض الغير على مخالفة القرارات المذكورة في هذه الفقرة بواسطة الخطب أو الصياح أو التهديد المفوه بها في الأماكن أو الاجتماعات العمومية أو بواسطة المكتوبات أو المطبوعات أو الصور أو الأشرطة المبيعة الموزعة أو المعروضة للبيع أو المعروضة في الأماكن أو الاجتماعات العمومية، أو بواسطة الملصقات المعروضة على أنظار العموم أو بواسطة مختلف وسائل الإعلام السمعية البصرية أو الإليكترونية، وأي وسيلة أخرى تستعمل لهذا الغرض دعامة إليكترونية.”

[18]تنص المادة السادسة على ما يلي: “يوقف سريان مفعول جميع الآجال المنصوص عليها في النصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل خلال فترة حالة الطوارئ الصحية المعلن عنها، ويستأنف احتسابها ابتداء من اليوم الموالي ليوم رفع حالة الطوارئ المذكورة.

تستثنى من أحكام الفقرة الأولى أعلاه آجال الطعن بالاستئناف الخاصة بقضايا الأشخاص المتابعين في حالة اعتقال، وكذا مدد الوضع تحت الحراسة النظرية والاعتقال الاحتياطي”

[19]  علما ان دورية النيابة العامة وان كانت تشكل تعليمات كتابية لاعضاء النيابة العامة  فهي ملزمة لهم طالما انها لم تخالف القانون ، ولذلك اعتقد انه يمكن لاعضاء النيابة العامة المخاطبين بها  ان يراعوا تاريخ دخول المقتضيات الزجرية الجديدة وفقا لما اشر تاليه اعلاه .

[20] وتجدر الإشارة إلى أن الحكومة المغربية نصت على بداية حالة الطوارئ في مشروع المرسوم بقانون وهي 20 مارس 2020 وأزالتها بعد إصداره وذلك حتى لا تقع في عدم الدستورية ويعتبر المرسوم بقانون مخالف لأحكام الدستور خاصة البند السادس منه الذي ينص على ما يلي: “…ليس للقانون آثر رجعي.”

[21]مذكرة عدد06/2020 صادرة بتاريخ 25 مارس 2020.

[22]تنبيه هام وعاجل لسيد حسن بيرواين صادر بتاريخ 25 مارس 2020.

المعلومة القانونية – اجهبلي يوسف

طالب باحث بسلك الماستر

ماستر قانون العقود والعقار والتوثيق

كلية الحقوق أكادير