التخطيط المالي الجهوي مدخل أساسي للتدبير الجيد
المعلومة القانونية – ياسين بلال
- طالب باحث
يعتبر التخطيط الترابي بصفة عامة؛ والجهوي على وجه الخصوص، أداة مهمة وأساسية لتحقيق جميع الوظائف الاقتصادية والاجتماعية للجماعات الترابية، وقد عرف في الفترة الأخيرة تطورا نوعيا تمثل في التخفيف من مركزية التخطيط والذي لم تعد أهميته تقتصر على تقنين وتنظيم المشاريع والتجهيزات الجماعية، بقدر ما أصبح عنصرا أساسيا تساهم الجماعة بواسطته في إعداد المخططات الوطنية، بدء من الجماعات ومرورا بالأقاليم والعمالات ومن بعدها الجهات، -هذه الأخيرة موضوع بحثنا- سنحاول في هذا المقال تسليط الضوء على آليتين للتدبير مرتبطتين بالتدبير المالي للجهة وتندرجان ضمن منظومة التخطيط الترابي ويتعلق الأمر بكل من برنامج التنمية الجهوية (أولا) والميزانية التشاركية (ثانيا).
أولا: برنامج التنمية الجهوية
إن المخطط الجهوي هو مجموعة من القرارات والتدابير التي يتخذها المجلس، لبلوغ أهداف تنموية معينة ومحددة في مدة زمنية تتحدد تبعا للمدة الانتخابية والموضوعية في إطار القواعد القانونية التنظيمية التي تحددها السلطة المركزية وهو خلاف الفترة الزمنية للمخطط الوطني الذي غالبا ما يمتد إلى خمس سنوات ويشمل المشاريع الاقتصادية الممتدة في نطاقها لتشمل كافة التراب الوطني وتميزها بالطابع الشمولي وانعكاس آثاره على جميع الأفراد.
نص القانون التنظيمي المتعلق بالجهات[1] على أنه: “يتكلف المجلس الجهوي تحت إشراف رئيس المجلس بوضع برنامج التنمية الجهوية ويعمل على تتبعه وتحيينه وتقييمه، وذلك خلال السنة الأولى من مدة انتداب المجلس”.
يحدد برنامج التنمية الجهوية لمد ست سنوات الأعمال التنموية المقرر برمجتها أو إنجازها بتراب الجهة، اعتبارا لنوعيتها وتوطينها وكلفتها، لتحقيق تنمية مستدامة ووفق منهج تشاركي وبتنسيق مع والي الجهة بصفته مكلفا بتنسيق أنشطة المصالح اللاممركزة للإدارة المركزية.
يجب أن يتضمن برنامج التنمية الجهوية تشخيصا لحاجيات وإمكانيات الجهة وتحديدا لأولوياتها وتقييما لمواردها ونفقاتها التقديرية الخاصة بالسنوات الثلاث الأولى وأن يأخذ بعين الاعتبار مقاربة النوع.
يتعين أن يواكب برنامج التنمية الجهوية التوجهات الاستراتيجية لسياسة الدولة وأن يعمل على بلورتها على المستوى الجهوي وأن يراعي ادماج التوجهات الواردة في التصميم الجهوي لإعداد التراب والالتزامات المتفق بشأنها بين الجهة والجماعات الترابية الأخرى وهيئاتها والمقاولات العمومية والقطاعات الاقتصادية والاجتماعية للجهة.
يتم تفعيل برنامج التنمية الجهوية، عند الاقتضاء، في إطار تعاقد بين الدولة والجهة وباقي المتدخلين.
من خلال ما سبق يتبين أن القانون التنظيمي للجهات أشار للمقتضيات المتعلقة ببرنامج التنمية الجهوية في علاقته بالمدة المقررة لإنجازه والشروط التي يخضع لها وطرق إعداده والاعتبارات والأولويات التي يخضع لها بالإضافة لمسألة مواكبته مع باقي المخططات والسياسات المتعلقة بباقي الفاعلين (الدولة، باقي الجماعات الترابية، المقاولات العمومية…) وبغية التفصيل أكثر في مسطرة إعداد هذا البرنامج المتعلق بالتنمية الجهوية وتتبعه وتحيينه وتقييمه وآليات الحوار والتشاور لإعداده، أحال القانون التنظيمي السالف الذكر في المادة 86 منه على نص تنظيمي.
لقد عرف مرسوم 2.16.299 برنامج التنمية الجهوية في مادته الثانية، كونه تلك الوثيقة المرجعية لبرمجة المشاريع والأنشطة ذات الأولوية المقرر أو المزمع إنجازها بتراب الجهة بهدف تحقيق تنمية مندمجة ومستدامة تهم على وجه الخصوص، تحسين جاذبية المجال الترابي للجهة وتقوية تنافسيته الاقتصادية. ويحدد هذا البرنامج لمدة 6 سنوات البرامج والمشاريع المقرر برمجتها أو انجازها أو المساهمة فيها بتراب الجهة، اعتبارا لنوعيتها وتوطينها وكلفتها مع مراعاة ما يلي:
- تحديد برنامج التنمية الجهوية للأولويات التنموية بالجهة؛
- مواكبة برنامج التنمية الجهوية للتوجهات الاستراتيجية لسياسة الدولة والعمل على بلورتها على المستوى الجهوي مع ادماج التوجهات الواردة في التصميم الجهوي لإعداد التراب عند وجوده؛
- اعتماد البعد البيئي لتحقيق التنمية المستدامة؛
- الأخذ بعين الاعتبار الإمكانيات المادية المتوفرة للجهة أو التي يمكن لها تعبئتها، وكذا الالتزامات المتفق بشأنها بين الجهة والجماعات الترابية الأخرى وهيئاتها والمقاولات العمومية والقطاعات الاقتصادية والاجتماعية بالجهة.
ويتم إعداد مشروع برنامج التنمية الجهوية عبر المراحل التالية:
- إنجاز تشخيص يبرز الإمكانيات الاقتصادية والاجتماعية والثقافية والبيئية للجهة، ومقومات واكراهات التنمية بها, وحاجياتها الضرورية فيما يخص البنيات التحتية الأساسية. ويتضمن هذا التشخيص، علاوة على ذلك، جرد المشاريع المبرمجة أو المتوقع برمجتها من قبل الدولة والهيئات العمومية الأخرى داخل النفوذ الترابي للجهة؛
- وضع وترتيب الأولويات التنموية للجهة؛
- تحديد وتوطين المشاريع والأنشطة ذات الأولوية المقرر برمجتها أو إنجازها بتراب الجهة، مع الاخذ بعين الاعتبار الإمكانيات المادية المتوفرة للجهة أو التي يمكن لها تعبئتها خلال السنوات الست التي سيتم العمل فيها ببرنامج التنمية الجهوية؛
- تقييم موارد الجهة ونفقاتها التقديرية الخاصة بالسنوات الثلاث الأولى
لبرنامج التنمية الجهوية؛
- بلورة وثيقة مشروع برنامج التنمية الجهوية، مع وضع منظومة لتتبع
المشاريع والبرامج تحدد فيها الأهداف المراد بلوغها ومؤشرات الفعالية
المتعلقة بها.
وعليه تكون العلاقة بين البرنامج التنموي للجهة والميزانية هي علاقة تابع لمتبوع، ووسيلة بغاية، أي أن الهدف هو إخراج ميزانية بمواصفات متطورة ومنسجمة مع انتظارات التنمية الجهوية، وهذا الأمر يتطلب إعداد مجموعة من الدراسات والوثائق وإجراء خبرات قياسية للشأن المحلي، وغيرها من الوسائل، وبرنامج التنمية الجهوية هو أحد هذه الوسائل[2].
إن آلية برنامج التنمية الجهوية باعتبارها أداة مهمة للتدبير الترابي الحديث، تلعب دورا محوريا في ما يتعلق بتدبير الموارد المتاحة للجهات، وهنا يكمن تقاطع هذه النقطة مع موضوع الإمكانيات المالية الجهوية، حيث؛ فبواسطة البرنامج التنموي أصبحت الجهة تقوم بتخطيط مسبق، يقوم على تقدير الأولويات التنموية للجهة، وذلك وفقا للإمكانيات المادية التي تتوفر عليها الجهة أو يمكن تعبئتها في إطار علاقتها مع الدولة وباقي الأطراف الخارجية، زيادة على ذلك، إن الجهة أصبحت تقيم مواردها التقديرية الخاصة بالسنوات الثلاث الأولى، إضافة إلى أن وثيقة المشروع المتعلقة ببرنامج التنمية الجهوية، صارت تتضمن منظومة لتتبع المشاريع والبرامج المحدد فيها الأهداف المراد بلوغها ومؤشرات الفاعلية المتعلقة بها، كما أن التقرير السنوي لتقييم تنفيذ برنامج التنمية الجهوية المتضمن للإمكانيات المادية المرصودة للمشاريع والبرامج والاكراهات المحتملة التي تعترض إنجازها ليفتح الباب أمام اقتراح الحلول الكفيلة بتجاوزها، كلها مداخل في نظرنا تمس جوهر الموارد المتاحة للجهات، وإن تم حسن تفعيلها وأجرأتها بطريقة ناجعة، سيحقق هذا الجانب من التخطيط الأهداف المرجوة من التدبير الجيد .
الفقرة الثانية: الميزانية التشاركية
إن استحضار منطق الحكامة وآلياتها التشاركية في التخطيط الترابي، يكسب المخطط الاقتصادي والاجتماعي استبصار أكبر بحقيقة الرهانات المنتظرة، وتقديرا لحجم الإشكالات البنيوية التي تعيشها الجهات، الأمر الذي يساهم في تقويم السلوك التدبيري ومعه السلوك المالي باعتباره الأداة التنفيذية لمتطلبات المخططات الترابية، لهذا أصبح التدبير الترابي المعاصر ينبني على مرتكز مع ومن أجل المواطن وجعله فاعلا في مسلسل السياسات العمومية، وبالتالي تجاوز المقاربة التدبيرية العمودية في اتخاذ القرار التي كانت تميز سلوك الجماعات الترابية في مراحل اتخاذ القرارات التنموية، وعليه تجاوز المشاريع التي لم تراع أولويات وحاجيات المواطنين، كل هذه الأسباب أدت إلى التفكير في إيجاد بدائل تجعل الساكنة في قلب السياسات العمومية، ومنخرطة بشكل فعلي في مسلسل إعدادها وتنفيذها وكذا تتبعها وتقييمها، من خلال اعتماد المقاربة التشاركية التي تجعل كل مرتفق في مركز الاهتمام وتقوي مشاركته في صناعة القرار.
وقد شكل دستور 2011 مرجعية صلبة للديمقراطية التشاركية وترسيخ مشاركة المواطنين والمواطنات في كل مراحل اتخاذ القرارات العمومية، وهذا ما يمكن استنتاجه في مجموعة من الفصول الدستورية، بداية بالفصل الأول الذي ينص على مفهوم الديمقراطية المواطنة والتشاركية، ثم الفصل الثاني عشر الذي نص على مساهمة الجمعيات في إعداد قرارات ومشاريع لدى المؤسسات المنتخبة والسلطات العمومية وكذا في تفعيلها وتقييمها. بالإضافة إلى مجموعة أخرى من الفصول التي تنص على إحداث هيئات ومؤسسات للتشاور وضمان الحقوق المكرسة للتشارك كالحق في تقديم العرائض والحق في تقديم ملتمسات التشريع.
تولد عن الديمقراطية التشاركية العديد من الآليات التي تنزلها وتطبقها على أرض الواقع، ومن هذه نجد ما يسمى بالميزانية التشاركية، هذه الأخيرة تقوم على أسس الشفافية والمسؤولية في التدبير المالي، والاستجابة بشكل مباشر لحاجيات السكان. وتعني في مفهومها –الميزانية التشاركية- إلى إشراك الساكنة في مسلسل اتخاذ القرار المالي، أي تخويل الساكنة حق المشاركة والمساهمة بقراراتهم فيما يتعلق بالشؤون المالية للجماعة الترابية التي يوجدون داخل نطاقها الجغرافي.
تعتبر مدينة “بورتو أليغري” البرازيلية أول من تبنى وطبق الميزانية التشاركية، وكانت عملية إعداد الميزانية بالمشاركة في البرازيل من وجهة نظر حزب العمال بمثابة أداة لتحقيق العدالة الاجتماعية، باعتبارها تمكن من إعادة توزيع الموارد العامة على الفقراء الذين حرموا منه من قبل وبعد نجاح هذه التجربة انتقل الاشتغال بها إلى بلديات مجاورة ثم إلى دول أخرى كالإكوادور وبوليفيا، لتعرف بعد ذلك انتشارا واسعا عبر العديد من بلدان العالم وذلك راجع للنجاح والفاعلية التي تنتج عنها، اقتصاديا فيما يخص النجاعة المحققة في ترشيد القرارات وترتيب الأولويات حسب حاجيات السكان، والاستخدام الجيد للموارد المتوفرة، بالإضافة إلى التأييد الشعبي للمشاريع المنجزة وتقريبهم من دوائر القرار، وترسيخ قيم المسائلة الاجتماعية.
ويلعب المجتمع المدني دورا بارزا في مسار الميزانية التشاركية خصوصا من خلال تعبئة الرأي العام للانخراط في الآلية، مع بيان أهميتها في تحسين تدبير الشأن العام المحلي. ويقوم من أجل ذلك بحملات المناصرة والمرافعة من أجل أن تضع الجهات بياناتها للعموم وتقديم المعلومات المتعلقة بالتدبير العمومي للمواطنين بشكل مفهوم ومبسط يحفز المواطنين على المشاركة، ويجب بالخصوص توضيح الوسائل المعبئة لتنفيذ المشاريع التي سيتم اختيارها مع وضع نظام للتقييم وفق مؤشرات قابلة للقياس.
لقد نص الفصل 139 من الدستور على أنه :” تضع مجالس الجهات، والجماعات الترابية الأخرى، آليات تشاركية للحوار والتشاور لتيسير مساهمة المواطنات والمواطنين والجمعيات في إعداد برامج التنمية وتتبعها.
يمكن للمواطنات والمواطنين والجمعيات تقديم عرائض، الهدف منها مطالبة المجلس بإدراج نقطة تدخل في اختصاصه ضمن جدول أعماله.”
من خلال قراءة مضامين النص الدستوري المؤسس لمشاركة المواطنين في التخطيط الترابي؛ يتبين أن هناك مدخلين تشاركيين ينزلان الميزانية التشاركية على أرض الواقع:
أولهما: يتجلى في كون المجالس الجهوية ملزمة بوضع آليات تشاركية للحوار والتشاور، والتي تعتبر في نظرنا المدخل الرئيسي لتنزيل الميزانية التشاركية، لأن برنامج التنمية الجهوية القائم على الميزانية الجهوية المضمنة للموارد والنفقات المتعلقة بالجهة، يوضع وفق منهج تشاركي كما أشارت لذلك المادة 83 من القانون التنظيمي للجهات في الفقرة الثانية، والمادة 116 من نفس القانون، هذه المشاركة ستمكن المواطنين والمواطنات والجمعيات من المساهمة في النقاش الدائر حول ميزانية الجهة، وذلك باقتراح نقط تهم الشق المالي للبرنامج التنموي، سواء كانت تتعلق بالموارد وسبل تحسينها أو الزيادة فيها وفي مردوديتها أو النفقات المرتبطة أساسا بالإمكانيات المالية، مما يتيح الفرصة أمامهم للمشاركة في رسم السياسة التنموية للجهوية. ناهيك عن مسألة الهيئة الاستشارية المحدثة طبقا للمادة 117 من القانون التنظيمي للجهات، المتعلقة بشراكة مع الفاعلين الاقتصاديين بالجهة بدراسة القضايا الجهوية ذات الطابع الاقتصادي، فهذه الأخيرة بدورها تساهم في تكريس الديمقراطية التشاركية، لأن المدخل الرئيسي للقضايا الاقتصادية الجهوية يتجلى أيضا في الموارد المالية التي ستنفذ هذه المشاريع الاقتصادية.
وثانيهما: يتمثل في آلية العرائض الترابية المتعلقة بالجهات، والتي تمكن المواطنات والمواطنين والجمعيات، أن يقدموا عرائض ابتغاء مطالبة المجلس الجهوي، بإدراج نقطة تدخل في صلاحياته ضمن جدول أعماله، هذه الآلية التي تعتبر أحد المنافذ المهمة التي تمكن ساكنة الجهة من مطالبة المجلس بإدراج نقطة تهم الميزانية وبالخصوص في الجانب المتعلق بالتمويل ضمن جدول أعماله، وفي هذا الصدد وعلى سبيل المثال لا الحصر، فقد أصبح بإمكان الجمعيات المهنية ( التي يرتبط نشاطها بالخدمات المقدمة بالموانئ أو المناجم ..) أو العادية ( جمعيات الصيد البري..)، أن تطالب المجلس الجهوي بإدراج نقطة تخص الموارد التي تستفيد منها الجهات كرسوم جبائية محلية، كالمطالبة بالاستفادة من خدمات نظير ما يدفعونه من رسوم، أو تحسين الخدمات المقدمة.
إن الميزانية التشاركية لها أهمية بالغة في تكريس مبادئ الحكامة المالية، بداية بالإشراك ثم الشفافية وتحسين الأداء وربط المسؤولية بالمحاسبة وعقلنة الاختيارات العمومية[3]، لكن تنزيل هذه الآلية والاستفادة منها، لازال يعتريه العديد من الشوائب المتعلقة أساسا بوعي المواطنين والمجتمع المدني بأدوارهم وحقوقهم في هذا الصدد، ومدى تقبل صناع القرار سواء المنتخبين أو المعينين لهذه الآلية الحديثة واعطائها ما تستحقه من قيمة.
المراجع معتمدة:
- عبد الله شنفار، الفاعلون المحليون والسياسات العمومية المحلية، دراسة في القرار المحلي، مطبوعات المعرفة، الطبعة الأولى 2015، مراكش.
- صالح النشاط، التدبير المالي الترابي بالمغرب، الحكامة ومعالجة الاختلالات المالية بالجماعات الترابية، أطروحة دكتوراه في القانون العام، جامعة الحسن الأول، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية سطات، السنة الجامعية 2012/2013
- مصطفى كيوب ” دور الجهة في تحقيق التنمية نموذج جهة كلميم السمارة” رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا المعمقة، جامعة محمد الخامس، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، أكدال الرباط 2006/2007.
- محمد الغالي- رشيد لحسن، الحكامة المالية للجماعات الترابية: نموذج التدبير المرتكز على الميزانية التشاركية، المجلة المغربية للدراسات القانونية والاقتصادية، عدد 3/ أبريل 2017.
- ظهير شريف رقم 1.15.83 صادر في 20 رمضان 1436 (7 يوليوز 2015) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 111.14 المتعلق بالجهات، الجريدة الرسمية عدد 6380 (23 يوليوز 2015 ).
- مرسوم 2.16.299 صادر في 23 من رمضان 1437 (29يونيو2016) بتحديد مسطرة إعداد برنامج التنمية الجهوية وتتبعه وتحيينه وتقييمه وآليات الحوار والتشاور لإعداده، الجريدة الرسمية عدد 6482، 9 شوال (14 يوليو 2016) ص 5341.